国际民航 | 美国航空业：口罩令的责与罚

美国航空业：口罩令的责与罚

Daza称戴口罩加剧了她的焦虑，但政府不认为这种焦虑可以获得医疗豁免。Pope在新冠肺炎疫情大流行前经常乘坐航班出行，但自从强制佩戴口罩以来，因戴口罩造成的呼吸受限引发了她的恐慌，导致她的飞行次数减少。健康自由防御基金会是一个非营利性组织，反对强制个人服从医疗产品、程序和设备的管理法律法规。健康自由防御基金会中至少有一名成员因戴口罩规定而遭到伤害，该组织代表了受戴口罩规定影响的成员的利益。

2022年4月18日，美国地方法院法官Kathryn Kimball Mizelle对戴口罩规定作出了撤销裁决，并将其发回美国疾病控制与预防中心。此举意味着在机场、地铁等公共交通工具上将不再强制佩戴口罩，乘客和员工可以自行选择是否佩戴口罩。

法律争议和最终裁决

4月18日，在健康自由防御基金会、Ana
Daza和Sarah
Pope向佛罗里达州联邦法院提起的针对政府的诉讼中，Mizelle认定，该授权违犯了《行政程序法》，超出了《公共卫生服务法》授权的疾病控制与预防中心的职权范围，且违反了《行政程序法》规定的规则制定程序，不正当地避免了通知和评论流程。联邦法院最终对戴口罩规定作出了撤销裁决。

（一）法律依据
美国疾病控制与预防中心（CDC）依据1944年《公共卫生服务法》获得授权。根据规定，经部长批准，疾病控制与预防中心有权制定并执行其认为有必要的规定，以防止从外国引进、传播传染病或将传染病传播到各州或从一个州传播到其他州。为了执行该规定，疾病控制与预防中心规定对发现被感染或污染的动物或物品进行检查、熏蒸、消毒、卫生等，销毁被发现受感染或污染以致对人类构成危险感染源的动物或物品，以及可能需要采取的其他措施。因此，如果戴口罩是根据这一规定，则必须在本条款列举的行动中找到依据。

美国行政当局声称，戴口罩规定属于其中的“卫生”范围。Mizelle审查了1944年《公共卫生服务法》并指出，通过对法定语言进行分析，“卫生”应视为一种积极的清洁措施。“卫生”和“其他措施”是指清洁某物的措施，而不是保持某物洁净。Mizelle还指出，“卫生权”仅适用于财产范围，不适用于个人。戴口罩规定直接限制了个人行为，强加于自由利益之上。

该裁决对政府在辩护中使用的雪佛龙公司案例也作了说明。疾病控制与预防中心认为对该法规的解释应借鉴1984年美国雪佛龙公司诉自然资源保护委员会案。而法院认定雪佛龙公司案例只适用于“当司法建设的手段已经过试验，发现没有明确的国会意图时”，法院不得依据雪佛龙公司案例避免进行严格的法定分析。

此外，Mizelle裁定疾病控制与预防中心不正当地避免了规则制定所需的通知和评论流程，其援引的例外情况并不适用。疾病控制与预防中心指出，该命令不是《行政程序法》意义上的规则，且有充分理由使其符合例外情形。《行政程序法》的通知和评论程序适用于机构制定规则。该机构必须在联邦公报上发布公告，并在发布后给相关人士至少30天评论期限，使之通过提交书面数据、观点或论点来参与规则制定。最后，该机构必须对此期间收到的重大评论作出回应。这个过程被称为“通知和评论”。此处还包含两个例外情形，一个是解释性规则、一般政策声明的制定，另一个是有正当理由足以放弃通知和评论程序。

戴口罩规定是一种一般适用的“管理行为和权利”的标准，显然受通知和评论程序的约束。因此，此处唯一的问题是疾病控制与预防中心是否有“正当充分的理由”，使其符合例外情形。疾病控制与预防中心给出的唯一原因是“新冠肺炎疫情造成的突发公共卫生事件”，作为单一的结论性句子没有显示出足够有力的合理性来援引此种例外情形。在疾病控制与预防中心发布授权时，新冠肺炎疫情已经持续了近一年时间，且病例数正在减少，这个时机削弱了该理由的合理性。联邦法院最终宣布戴口罩规定非法，将其撤销并发回疾病控制与预防中心。

（二）后果
美国司法部发言人 Anthony Coley在一份声明中表示：“司法部和疾病控制与预防中心不同意地区法院的裁决，在疾病控制与预防中心研究得出该命令仍然是保护公共卫生所必需的措施后，将提出上诉。”

4月18日，由于佛罗里达州联邦法院裁决立即生效，美国运输安全管理局（TSA）将不再执行其安全指令和紧急修正案，不再强制要求在公共交通工具上和交通枢纽内佩戴口罩。美国运输安全管理局还取消了原定于4月19日生效的新安全指令。

自5月起，美国联邦航空局的不循规旅客事件统计数据已不再区分佩戴口罩问题引发的不守规矩事件。

裁决生效后，达美航空、美国航空、美国联合航空、美国西南航空、阿拉斯加航空和捷蓝航空等美国航空公司宣布，在飞机上可以选择性佩戴口罩，不再强制要求。

值得注意的是，疾病控制与预防中心的此项规定不只适用于航空旅行，对地面运输来说同样有效，且情况更加复杂。此项规定被撤销后，纽约和芝加哥等一些地方司法管辖区表示，将在公共汽车和地铁上保留佩戴口罩的强制命令；而包括华盛顿特区和明尼阿波利斯在内的其他地方，则取消了对乘坐公共交通工具佩戴口罩的要求。

相关国际规则

机场和航空公司采取的最能让旅客感到安全的措施是强制旅客在机场和机上佩戴口罩，确保所有旅客出发前进行新冠病毒检测，以及在机上与其他旅客保持社交距离。对于佩戴口罩引起的不循规或扰乱性事件，国际民航组织已经有了一些工具和指导方针，可以帮助各国处理各种不守规矩乘客的犯罪行为。

为减少经航空运输传播新冠肺炎疫情的公共卫生风险，保护航空旅客及工作人员健康，《国际民用航空公约》第十四条规定：“各缔约国同意采取有效措施防止经由空中航行传播霍乱、斑疹伤寒（流行性）、天花、黄热病、鼠疫以及各缔约国随时确认的其他传染病。为此，各缔约国将与负责航空器卫生措施国际规章的机构保持密切磋商。此种磋商应不妨碍各缔约国所参加的有关此事的任何现行国际公约的适用。”国际民航组织理事会在2020年3月9日发布的新冠肺炎疫情防控声明中，支持成员国采取适当应对措施，并随时准备根据事态发展采取进一步行动；敦促国际民航组织各成员国和利害攸关方在应对构成国际关注的突发公共卫生事件的传染病疫情时，适用现行条例和指导，特别是《国际民用航空公约》附件9(《简化手续》)所载的标准和建议措施（SARPs），以及其他附件所载的相关国际标准；采取必要行动以维护航空运输的可持续性，并保持最高安全水平。

国际民航组织大会第33届会议（2001年9月25日~10月5日）通过了第A33-4号决议“通过关于在民用航空器上所犯某些罪行（不循规、扰乱性旅客）的国家立法”，并载有拟定的立法范本。此外，该研究小组制定了国际民航组织第288号通告，即《关于不循规、扰乱性旅客的法律方面的指导材料》。第288号通告是国际民航组织文件中第一份明确关于不循规旅客的指导材料。在该文件中，将其定义为：不遵守航空器上的行为守则或不服从机组成员指示，因而干扰航空器上良好秩序和纪律的旅客。尽管该文件只是指导性文件，并不具备强制性的法律效力，只是国际民航组织推荐各国政府使用，但在界定违规旅客方面迈出了第一步。

2014年《蒙特利尔议定书》规定的各缔约国可采取必要措施的对象包括“对机组成员实施人身攻击或威胁实施此种攻击，或拒绝遵守机长或以机长名义为保护航空器或机上人员或财产的安全之目的发出的合法指令”。同时，《蒙特利尔议定书》还规定，“本公约的任何规定不影响各缔约国为惩处机上所犯不循规和扰乱性行为而在其本国立法制定或维持适当措施的权利”。疫情防控时期，机组成员按照规定要求旅客佩戴口罩。如果旅客没有佩戴口罩，机组成员会与旅客沟通，要求其佩戴口罩。如果旅客继续不佩戴口罩，则是不遵守机组成员发出的合法指令，旅客应接受法律的制裁。

美国执行抗疫规定，对机上不循规旅客采取执法行动，对我国完善机上不循规旅客处理、维护航空正常运行秩序具有一定参考意义。在抗疫斗争中，我国民航制定了8版防疫指南，坚持精准防控，有效防止了疫情通过国际航空链条传播。而且机上秩序良好，很少发生违反抗疫规定的不循规旅客事件。当前在新冠肺炎疫情持续反复的情况下，欧美国家采取了与病毒共存的策略，逐步取消防疫措施，加大了疫情防控难度，可能给我国国际航空运输恢复带来不利影响。我国应当坚持“动态清零”方针不动摇，切实筑牢“外防输入”防线，加强涉外法规研究，充分运用国际民航规则，守护来之不易的抗疫成果，统筹疫情防控和航空运输发展。

延伸阅读

美国处罚违反口罩令不循规旅客

2021年1月29日，美国疾病控制与预防中心（CDC）发布了一项命令，要求人们在公共交通工具上以及交通枢纽内佩戴口罩，以防止新冠肺炎疫情传播。所有乘坐公共交通工具进出美国的乘客以及交通工具运营人员，无论是否接种疫苗都必须佩戴口罩。该命令符合2021年1月21日发布的第13998号行政命令，可保障国内外旅行安全。根据该命令要求，美国劳工部长、卫生与公众服务部长、交通部长（包括美国联邦航空局局长）等具有相关监管权力的行政部门和机构负责人都应立即采取行动，配合CDC工作。

根据美国联邦航空局的统计数据，截至2022年4月26日，其共收到1272起不守规矩乘客事件报告，其中807起与佩戴口罩有关，约占65%；美国联邦航空局启动执法的案件为206起，提交美国联邦调查局进行刑事审查的案件为80起。从1995年~2022年的调查数量来看，自2021年初不守规矩乘客事件创下历史新高以来，现已减少近60%，但问题依然存在。

2021年1月13日，为应对自新冠肺炎疫情发生以来不守规矩乘客事件报告激增的情况，美国联邦航空局局长Steve

Dickson签署了一项命令，对不守规矩乘客实施更为严格的执法政策——零容忍政策。美国联邦航空局之前采用警告、咨询和民事处罚等方法处理不守规矩乘客事件。根据新的零容忍政策，美国联邦航空局不会通过警告或咨询等方法处理这些事件，将对可能引发警告或咨询的此类不循规行为处以巨额罚款甚至刑事起诉。美国联邦航空局将对任何袭击、威胁、恐吓或干扰航空公司机组人员的乘客采取法律执法行动。根据美国联邦航空局民事罚款的规定，该局可以针对每次不守规矩乘客事件提出最高37000美元的赔偿。此前每次违规的最高民事罚款为25000美元。

今年4月20日，美国联邦航空局宣布将实施永久零容忍政策。“在飞机上做出危险行为会让你付出代价。”美国联邦航空局代理局长比利·诺伦表示，“继续推行零容忍政策有助于我们在预防和惩罚不守规矩行为方面取得进展。”

在疾病控制与预防中心的命令发布后，美国运输安全管理局一直积极响应，多次下发安全指令、发布紧急修正案，以延长佩戴口罩的时间要求。4月13日，根据疾病控制与预防中心的建议，美国运输安全管理局通过安全指令和紧急修正案，将佩戴口罩的命令延长了15天，直至5月3日。根据规定，运输安全管理局会对违反者采取拒绝运输以及民事处罚等执法行动。

为保护公众健康并遏制新冠肺炎疫情传播，2021年9月9日，对在机场、商用飞机和各种地面交通方式中违反戴口罩规定的个人，美国运输安全管理局将其民事处罚范围扩大了一倍，对初犯者处以500美元~1000美元，对再犯者处以1000美元~3000美元的罚款。2021年9月~2022年2月17日，运输安全管理局已对600多名违规者处以近40万美元的民事罚款。

2022年2月17日，运输安全管理局与交通部合作，根据事件的严重程度及具体情况采取一系列执法行动。这些行动包括：对违反联邦法规或指令的个人处以罚款；将袭击机场工作人员、航空公司机组人员或其他乘客的个人移交给司法部，并可能对其进行刑事诉讼；对违反规则和法规的个人，撤销其参加TSA
PreCheck其他受信任的旅行者计划（如Global Entry）的资格；对安全和安保构成威胁的人，拒绝其登机。

在新冠肺炎疫情大流行时期，佩戴口罩能够有效遏制病毒传播。为保护航空旅客及航空从业人员的健康，减少经航空运输渠道传播新冠肺炎疫情的风险，政府当局采取适当的应对措施，并根据事态发展采取行动以符合相关公共利益。为防止新冠肺炎疫情传播，机组人员可按照口罩令的规定要求旅客佩戴口罩。如果乘客没有佩戴口罩或因此做出侵犯、威胁、恐吓等行为，则是不遵守机组成员发出的合法指令。依据美国联邦法律法规的规定，侵犯、威胁、恐吓或干扰机组人员执行其职责，乘客应当接受法律的制裁。美国联邦航空局、运输安全局有权依据相关规定对不循规与破坏性乘客采取执法行动。

本文发表于2022年6月24日《中国民航报》第三版