由“国航掉螺丝事件”引发的机场航空维修反垄断思考

天同诉讼圈 · 发表于 2022-8-3 18:54:13

近日，一段国航班机飞行中螺丝松动的视频，瞬间引爆了朋友圈。视频中，一架国航737客机的机翼后部赫然缺少一颗螺丝，剩余螺丝也已经松动（见图1），并随着飞机的震动在螺孔内不断晃动和转动。这段视频让经常乘飞机出行的朋友大惊失色。由此引发了公众对于民航飞行安全的担忧和质疑。

【图1】

事件发生后，国航第一时间向公众发表声明。另有专家分析指出，出现螺丝松动的部位为飞机的次要部位，螺丝的缺失与松动均不影响飞行安全，公众对此不必担心。与此同时，国航还表示将会加强对飞机的检修与维护。

然而，前述回应和分析并不足以完全打消公众的疑虑。“掉螺丝”真的不影响飞行安全吗？在乘客看不到的地方，还有多少这种“随风飞扬”的不靠谱的螺丝？究竟是谁在维修保养我们每天乘坐的飞机？飞机维修保养缺失的根本原因是什么，又该如何避免？本文将尝试通过反垄断法视角对上述问题的成因及应对方案进行探讨，以期为各位读者提供思路和参考。

航空维修——安全飞行幕后的守护者

事实上，螺丝松动的问题并不像分析报道说的那样无关紧要。本次事件中，波音737-800型客机螺丝松动的位置的船型装置，学名为“襟翼动作筒整流罩”。这个部件的作用在于：由于飞机需要在起飞和着陆时保持较低的速度，而速度降低则意味着“升力下降”。因此，飞机一般会配备有“增升装置”，也就是“襟翼”。“襟翼”通过改变机翼的构型、增大机翼的面积来增加升力。对于单发小型飞机，襟翼通过将机翼的一部分直接向下偏转一个角度来实现（见图2、3）。对于多发大型客机，襟翼是可以从机翼内部伸展出的额外翼面。（见图4）

【图2】

【图3】

【图4】

在大型客机上将额外翼面伸出缩回的动作，系通过液压、螺杆与杠杆原理的“襟翼动作筒”来实现（见图5）。而“襟翼动作筒”如果裸露在外，则存在有增加阻力和容易受污染的问题。因此，需要用一个“罩子”对其进行保护。这个“罩子”就是我们说的“襟翼动作筒整流罩”（见图6）。

【图5】

【图6】

襟翼动作筒整流罩通过螺丝与机翼固定。如果固定螺丝缺失，那么襟翼动作筒就会在高速飞行中被气流扯掉。这虽然并不会直接导致飞行事故，但是，重达几十斤的整流罩如果掉落在人口密集的区域，737就会变成“轰炸机”。整流罩如果掉落在跑道上，并被高速滑跑的飞机吸入或碾压，则有可能造成另外一起“协和客机空难”（详情可百度“法航4590空难”）。如果整流罩被气流扯开但又没有完全脱离机翼，则会造成飞机一侧机翼的阻力增大，进而造成飞机的“非指令性滚转”（见图7）。如果飞行员没有及时发现飞机姿态的变化并将飞机改平，随着滚转角度的不断加大，飞机最终可能进入机头向下的俯冲状态（详情可百度“92桂林空难”）。以上后果均不堪设想。因此，所谓螺丝松动无关安全的说法，根本站不住脚。

【图7】

为何一向以严谨飞行作风著称的国航（在国有三大航空公司中，国航事故率最低），会出现疏于检查的低级错误？而这个问题又和机场反垄断存在什么关系呢？

飞机的日常检查和维修的分为航前、航线、航后三个部分。即，在每天的飞行开始之前、每个航段落地后与起飞前，每天的飞行结束之后，都需要由机务专业人员对飞机进行检查。

从国航事件视频看，在五个螺丝当中，有一个已经缺失，两个已经明显晃动，还有一个居然在转动。这表明，该机在相当长的一段时间内，航前、航线、航后检查均存在缺失。如果在飞机航前、航线、航后的任何一个阶段认真检查维修，应该很容易能够发现这个问题。

将该问题的责任完全归咎于国航可能并不公平。目前，各个航空公司在本航空公司的基地内均配备有较为完善的维修机务队伍（例如：东航的基地在上海、国航基地在北京、南航基地在广州）。但由于民航飞机每天都在执行密集的航班任务，因此不可能实现每个航段的维修都在本基地进行。因此，飞机在外站的维护通常只能委托给当地的航空维修企业进行（外委维修）。而外委企业的维修质量如何，将直接影响飞行的安全。

航空维修企业进入市场的“隐形”壁垒

根据中国民用航空局（以下简称“民航局”）《民用航空器维修单位合格审定规定》（CCAR-145R3，以下简称“145部规定”），凡符合审定要求、取得《维修许可证》的企业均可从事航空维修工作。正常情况下，航空维修市场本应是开放的竞争市场，只要符合审定要求所规定的维修能力和条件，都可以进入市场公平竞争，航空公司自然也会得到市场竞争所带来的高质量维修服务。

然而，在实践中，即便取得《维修许可证》，航空维修企业在进入市场时也常常倍感艰辛。由于航空维修的特殊性，航空维修工作（特别是航线维修业务）通常需要在机场控制区内进行，并需要租赁机场的场地、设备等资源，而在此过程中，部分机场出于自身营利等因素的考虑（特别是在其自建有航空维修队伍的情况下），可能设置层层关卡阻扰第三方航空维修企业参与竞争，如：（1）向第三方航空维修企业收取高额“特许经营费”，要求只有缴纳相应费用的企业才能获得在机场内开展航空维修业务的资格；（2）采用各种手段阻挠第三方航空维修企业正常经营活动（例如，以拒绝办理通行证为手段禁止相关企业的人员和设备进入机场控制区）；（3）拒绝向第三方航空维修企业出租维修航空器所必需的场地、设备等资源；（4）强迫航空公司接受机场维修企业的服务，如若航空公司拒绝接受，则机场会优先安排其他航空公司的航班插队起飞、故意将航班引导到远机位、故意拖延航班的推出时间等。甚至，还出现过某些机场在满足落地气象条件的情况下，拒绝航班的落地请求，故意让飞机在空中盘旋等待的恶劣情况；（5）在为航空公司提供牵引车、引导车等必要服务的同时，要求航空公司同时采购机场维修企业的维修服务；等等。

由此引发的机场与航空公司、维修企业间的矛盾，从公开渠道亦可一见端倪。2021年9月，重庆空港飞机维修有限公司通过微博公开举报重庆机场集团有限公司违法向航空维修企业收取“特许经营许可费用”。同年11月，云南隆瑞飞机维修有限公司以云南机场集团有限公司收取“航空维修特许经营费”涉嫌构成垄断为由，向昆明市中级人民法院提起反垄断民事诉讼。该案系“航空领域反垄断第一案”，目前尚处于最高人民法院二审审理阶段。

机场的上述行为实际上是在145部规定的基础上，额外增设航空维修企业进入市场的门槛。机场的相关行为在客观上限制了特定机场范围内的维修企业数量（甚至可能只有机场维修企业一家），造成航空维修企业间竞争不充分，从而诱发航空维修服务质次价高等问题。因飞机维修不当造成的不安全事件更令人触目惊心。例如：2022年2月16日，某航空公司班机因放行机务出现忘记拔出起落架安全销的低级错误（见图8），造成飞机起飞后起落架无法收回，在空中盘旋耗油两小时后返航的不安全事件。而飞机维修不当造成的隐患不容小视。故机场的相关不当行为，不仅仅是在破坏竞争秩序，更严重危害飞行安全。

【图8】

“隐形”壁垒的成因及分析

（一）机场的自然垄断地位

机场之所以能够构筑市场准入门槛，排挤第三方航空维修企业，究其根本，源头或在于机场具有天然的区域垄断属性。对于航空维修企业等需要使用机场设施、资源的服务提供者而言，经营活动的开展对机场的依赖性极强，在机场具有区域垄断地位的情况下，包括航空公司及驻场单位在内的相关企业的议价能力低。而这也是机场得以利用优势地位，实施排除、限制竞争行为的基础。

首先，机场行业的准入门槛高，行业内竞争激烈程度低。这主要体现在机场的建设运营受到严格的政策监管以及投资规模大两方面。就政策监管而言，根据《民用机场建设管理规定》等相关规定，建设一个机场需要征求军事机关、城乡规划、市政交通、环保、气象、文物、国土资源等多个部门的意见，并且，机场的选址受到空域条件、气象条件、净空环境、土地规划等多种因素的制约，可选址范围十分有限。就资金投入而言，机场作为交通基础设施，需要配备大量房屋、设施，其建设需要大量资金投入，投资规模大而回收周期长，更进一步增加了其准入门槛。

其次，机场服务的特征决定了一定区域的机场数量十分有限。从旅客出行的角度来看，由于旅客对出行便利性的追求，在一定区域内，旅客对机场的需求是有限的，而从机场辐射的范围来看，一个机场通常也只能辐射周边一定范围的地域，在机场建设需要大量投入的情况下，为了避免低效率的重复建设、提高经济效率，一个区域内机场的数量往往十分有限。尤其是在机场建设需要行政审批的情况下，主管部门从维护行业整体利益的角度考虑，通常也会尽可能防止邻近的两个区域同时拥有机场。这就使得机场具有了区域垄断的属性，天然地垄断区域流量。

此外，自2002年我国实行机场属地化管理以来，全国大部分省市都通过在省一级成立的机场管理集团统一管理省内机场。因此，同一行政区域内的不同机场往往由同一个机场管理集团运行，彼此之间几乎很少存在竞争。

（二）有偿转让经营权的是非

根据广州白云国际机场股份有限公司、上海国际机场股份有限公司、海南机场设施股份有限公司等几家上市机场公司年度报告，特许经营服务愈发成为机场企业收入的重要支柱。但机场是否有权收取特许经营费，能就哪些项目收取特许经营费、以及费率标准，实践中不无争议。

《民用机场管理条例》（2019年修订，以下简称“条例”）第三十八条规定：“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。”

尽管该条的立法本意是引导机场管理机构由直接经营型向管理型转变，促使机场管理机构专注于提升机场管理和运营能力，但从实践层面看，这一条更多是为机场收取“有偿转让经营权费”（实践中“有偿转让经营权”也常常被称为“特许经营”，相关费用也常常被称为“特许经营费”）提供了依据。由于缺乏配套规范等原因，各地机场实践的差别很大，其中不乏有机场借特许经营之名，行限制竞争之实。

首先，条例就机场可通过有偿转让经营权方式经营的业务范围规定不清，收费标准不明，进而为机场“巧立名目”向第三方服务提供商收取高额费用创造了空间。其一，从有偿转让经营权的范围来看，条例第三十八条所规定的“零售”“餐饮”的含义相对清晰。但对于如何理解“航空地面服务”内涵，以及“等”覆盖范围则不甚明朗，存在较大争议。2022年3月30日民航局发布的《关于机场航空地面服务业务有偿转让经营权有关问题的通知（征求意见稿）》起草说明中明确指出，“当前，我国对于航空地面服务业务的分类和范围尚没有全面的规范……对于个别项目是否可以列入转让经营权的范畴，各方还有一些争论”。在实践中，服务提供商通常倾向于对该条适用的业务范围作狭义解释，并且认为机场只能就该条明确规定的业务进行特许经营，对于其他业务，机场无权收取特许经营费；而机场则通常倾向于对该条作广义理解，认为凡是使用机场场地、设施从事的经营性业务的，机场都有权收取特许经营费。服务提供商也只有缴纳特许经营费后才能获得在机场从事相关业务的资格。而在机场占据显著优势地位的情况下，这种解释上的弹性空间，实则变相赋予机场类似行政许可的权限。机场可以通过设置“特许经营权”的方式，控制机场内竞争者数量，构筑市场准入壁垒。

其二，有偿转让经营权的收费缺乏标准，机场有较大的定价空间。根据2007年12月28日民航总局和国家发改委发布的《民用机场收费改革方案》，机场收费项目分为航空性业务收费、非航空性业务重要收费以及非航空性业务其他收费，其中，航空性业务收费和非航空性业务重要收费原则上实行政府指导价[1]，非航空性业务其他收费以市场调节价为主。而有偿转让经营权则属于“非航空性业务其他收费”的范畴，实行市场调节价。尽管相关政策要求机场对实行市场调节价的项目坚持“成本回收、公开透明、非歧视性和用户协商”的原则，但在机场具有优势地位的情况下，第三方服务提供商实际上并不可能在平等的基础上同机场展开协商，特许经营费的收费标准更多由机场主导制定。而这无疑会极大提高机场内服务提供商的经营成本，长期困扰消费者的机场“天价餐”等问题也应运而生。

其次，“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营”的规定在实践中并没有获得严格落实。机场在进行有偿特许经营许可的同时，自身或其关联企业也从事相同或类似业务的情况并不少见。如前文所述，部分机场在自身组建有航空维修企业的情况下，仍通过有偿转让经营权的方式向第三方航空维修企业收取特许经营费，与第三方航空维修企业同台竞争。在餐饮、零售、飞机勤务等领域，类似的情况亦是屡见不鲜。此时，机场作为竞争参与者，难免利用自己的优势地位，通过强迫航空公司与机场自身或机场关联企业交易、拒绝向航空维修企业等第三方服务提供商提供必要资源等方式，限制第三方服务提供商参与竞争。这也是本文第二部分所述“隐形”壁垒出现的重要原因之一。

（三）反垄断法的红线

《反垄断法》（2022年修正）第七条规定，具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。根据该法第二十二条第一款的规定，滥用市场支配地位的行为主要包括以下几类：（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；（七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

由此，机场具有自然垄断地位本身并不违反反垄断法的规定，但若其利用垄断地位实施排除、限制竞争的行为，则极有可能触碰反垄断法的红线。结合反垄断法前述条文以及《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》相关条文，实践中机场构筑“隐形”市场壁垒的行为有可能属于反垄断法禁止的垄断行为，简要分析如下：

机场涉嫌垄断行为的应对之策

《反垄断法》及相关法律法规针对垄断行为提供了包括司法、行政手段在内的多元救济途径。基于此，相关企业可结合实际情况，采用一种或多种方式维护自身合法利益。同时，考虑到实践中机场构筑“隐形”壁垒的具体表现可能具有复杂性，涉及的法益具有多元性。故相关企业在维权过程中，也可考虑依据《反不正当竞争法》等其他部门法，与《反垄断法》共同发挥作用，进行全方位维权。

（一）司法途径

1.提起反垄断民事诉讼

根据《反垄断法》第六十条规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，应依法承担民事责任。《最高人民法院关于认真学习和贯彻〈中华人民共和国反垄断法〉的通知》规定，当事人因垄断行为提起民事诉讼的，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条和《反垄断法》规定的受理条件，人民法院应当受理并依法审判。经审理认定被告实施垄断行为，给原告造成损失的，人民法院可以依法判令被告承担停止侵权、赔偿损失的民事责任。相关规则及程序归纳如下：

2.提起反不正当竞争之诉

实践中，部分机场存在自行开展航空维修业务，或通过关联公司开展航空维修业务的情况，进而与航空维修企业形成竞争关系。在此情况下，机场事实的排除、限制竞争行为可能不仅侵犯《反垄断法》的法益，还可能受到《反不正当竞争法》的规制。若机场进一步实施反不正当竞争法规定的类型化竞争行为，或其他违反商业道德或者善良风俗的竞争行为，则企业可考虑针对机场提出单独的反不正当竞争之诉。

（二）提起反垄断行政举报

根据《反垄断法》第四十六条规定，对于涉嫌垄断行为，任何单位和个人均有权向反垄断执法机构进行举报。反垄断执法机构应当对涉嫌垄断行为进行必要的调查，并为举报人保密。反垄断执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后，认为构成垄断的，应当依法作出处理决定，并可以向社会公布。相关责任主体可能承担的行政责任包括：责令停止违法行为、没收违法所得、罚款等。

我国反垄断法采用行政执法和民事诉讼双轨并行的执法体系。而从实践角度，提起反垄断行政举报所需要承担举证责任相对较轻，且在启动主体资格上亦不要求与案件具有直接利害关系。因此，企业可以结合自身实际情况，综合选择维权方式。在满足相关程序条件的情况下，企业可以选择启动行政举报或民事诉讼的方式进行维权。就相关行政处罚和民事责任的范围而言，二者目的不同，故反垄断执法机构就垄断行为做出的行政处罚，并不会影响实施垄断行为的经营者应承担的民事责任。相关规则及程序归纳如下：

结语

机场本质上是一个高度近似于互联网企业的“流量平台”——其吞吐量越大、航班线越多，就能汇集越多的旅客、服务提供商，形成强大的网络效应。诚然“大”和“强”不是“原罪”。但倘若机场借助庞大网络效应所形成的强大竞争优势，实施限制、排除竞争的行为，意图将平台优势及支配力传导至航空维修、一般勤务等其他行业中，或排挤企业参与竞争。其后果远不止给反垄断市场监管部门带来挑战，更可能给普通民众带来人身安全和财产安全的双重冲击。

此次“国航掉螺丝事件”或许正是为我们敲响警钟。民航领域似是司空见惯做法，实则可能触碰反垄断法和反不正当竞争法的规则红线，甚至是群众生命财产安全的高压线。现今，机场航空维修企业所面临的垄断问题，已经成为全社会不得不严肃对待的问题。天同将持续关注民航领域的反垄断立法及执法动向。同时，立足于天同在民航领域反垄断所累积的经验，天同也将致力为相关企业在反垄断行政举报发起、反垄断诉讼应对、专项法律意见出具及反垄断合规审查等方面，提供专业、高效的问题解决方案。

注释：

[1] 根据2017年1月24日民航局发布的《民用机场收费标准调整方案》，非航空性重要收费项目的收费标准调整为以市场调节价为主。

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