【观察】从美国阿拉斯加航线重启看中资邮轮沿海游政策的探索

5月24日美国总统拜登签署了《阿拉斯加旅游业恢复法》，使得大型邮轮今年夏天可以重返阿拉斯加。而在稍早前的5月21日，嘉年华集团宣布旗下的嘉年华邮轮、公主邮轮和荷美邮轮将从7月恢复阿拉斯加航行，同日皇家加勒比集团宣布旗下的皇家加勒比国际游轮和名人游轮将于7月19日从西雅图开启阿拉斯加航线。阿拉斯加航线的开放对于已经积蓄了巨大复航动能的国际邮轮市场而言，无疑是找到了压力的释放口，市场迅速调拨大量运力集聚于此，成为了全球市场全面开启的前兆。此次阿拉斯加航线的重启，对于国际邮轮市场具有推动作用，为受疫情影响而停滞的国际邮轮市场打下了强心剂，同时在政策方面也存在示范效应，为各国重启邮轮旅游提供了可借鉴的途径。

沿海运输权是指一国国内沿海从事运输贸易的权利。其表现形式主要有两种，一是国内贸易的货物在本国港口间的运输，二是国际贸易的货物在本国港口之间发生的二次运输。目前世界各国普遍采取保留沿海运输权的政策，即仅允许本国的船舶在沿海从事运输，禁止悬挂外国旗的船舶在本国从事沿海运输贸易。

国际海员权利组织2018年发布的报告显示，联合国中有91个成员国针对本国沿海运输权有立法，其中美国的政策是最为严苛之一。该国早在1789年就制定了针对外国船舶进行沿海贸易运输的歧视性关税法案。1871年又颁布了《沿海运输法》，禁止外国船舶从事沿海运输，限制外国船舶加入到美国国内的运输市场。此后又于1920年出台了《商船法》，该法案第27条即著名的《琼斯法案》，重申了禁止外国船舶经营沿海运输，明确了“美国船舶”为“在美国建造、在美国登记并为美国公民所有的船舶”。美国严格的法规不仅体现在船舶的限制上，还表现在覆盖范围的上，例如美国东海岸和西海岸之间航行，美国到夏威夷等地之间的运输均属于沿海航行，特别是从美国东海岸到阿拉斯加，即使途径巴拿马运河，仍旧被认为是沿海航行。

大型邮轮公司为了运营便利、降低经营成本，大多注册为离岸公司。如嘉年华、皇家加勒比和诺唯真三大邮轮公司的注册地分别为巴拿马、利比里亚和百慕大，且旗下邮轮大多悬挂巴哈马等方便旗，因此均不满足《琼斯法案》要求，无法承担美国沿海的运输业务。

为了实现在美国港口之间航行，大型邮轮公司采取在航行于两个美国港口之间，挂靠另一国家港口的方式，即将运营美国国内航线变成运营国际航线，以满足美国法律规定。以阿拉斯加航线为例，邮轮公司提供的经典航线为美国西雅图出发中途停靠加拿大，最后抵达阿拉斯加。此次美国政府签署通过《阿拉斯加旅游业复苏法案》（Alaska Tourism Recovery Act），允许国际邮轮公司直接从美国本土航行至阿拉斯加，而不必在中途绕行第三国。该法案的推出无疑将有利于恢复阿拉斯加的经济、重振邮轮旅游业，同时也是对美国沿海运输权的开放进行的一次有益尝试。

沿海运输权不仅关系到一个国家的经济利益，还体现了国家的主权和安全。与美国政府类似，我国也对沿海航行权予以了严格的限定。

我国于1992 年出台了《海商法》，其中第4条规定“我国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中国旗的船舶经营。但是，法律、行政法规另有规定的除外。非经国务院交通主管部门批准，外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航”。该条款意味着在获得交通部的批准下外籍船舶可以进行国内运输。1994年颁发的《船舶登记条例》对中国籍船舶进行了明确，指出“必须有50%以上的所有权为中国公民或企业拥有，且船员为中国公民”。我国在沿海航行权限政策相较于美国更加宽松，不限定船舶的建造国，对合资公司的出资比例标准也更低。

为了促进航运管理模式创新，近年来我国在沿海航行权的政策上做出了许多探索。2013年9月27日国务院印发了《中国(上海)自由贸易实验区总体方案》，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，在国内沿海港口和上海港之间开展沿海捎带业务，本质上是航运政策沿海运输权的适度开放。2015年6月1日交通部印发了《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》，将该政策试点范围从上海港扩大为全国自贸港。2018年12月24日国家发改委、商务部于印发的《市场准入负面清单（2018年版本）》，明确了包括交通领域在内的12项市场准入事项，禁止使用外国籍船舶经营国内水路运输业务，但该清单将中资方便旗船在国内其他港口与自贸区港口之间的沿海捎带业务排除在外。从政策上可以看到，依旧延续了2013年方案的规定，这表明了对自贸区努力探索的支持，以及对现有成绩的肯定。

近年来困扰我国邮轮行业的“多点挂靠”等多种问题，本质上是外籍船舶在国内经营行为与我国现有的法律法规体系发生碰撞。以“多点挂靠”为例，邮轮从国内的母港出发，中途停靠国内港口用于游客登乘，形式上与沿海航行十分相似。为此政府采取一事一议的审批流程，并限制邮轮在挂靠时用于登轮而不允许游客下船，以此区分“国内运输”，在不突破现有法律体系的前提下，充分体现了政府为企业运营所提供服务的便利性，也维护了法律的尊严和严肃性。

我国海上游的试点推出，是我国主管机关和地方政府又一次创新之举。2019年5月7日交通运输部发布了《关于推进海南三亚等邮轮港口海上游航线试点的意见》，明确在五星红旗邮轮投入运营前，先期在海南三亚、海口邮轮港开展中资方便旗邮轮无目的地航线试点。今年4月21日商务部印发了《上海市服务业扩大开放综合试点总体方案》，将中资非五星旗邮轮海上游试点推广至上海。此举鼓励中资邮轮开发海上游航线，更好地满足了人民对美好生活的需求。

相对于美国本国沿海航行权的严格控制，我国沿海航行权在法理上存在更大的灵活性，在实际的执行过程中也已经探索出许多成功的经验。未来我国政府还可以从服务国家战略角度出发，进一步加大沿海航行权探索力度，适时推出中资船队沿海航行政策试点，支持本土航运和邮轮企业的发展，促进我国邮轮产业的高质量发展。（黄雪忠）